丘昌泰 国立台北大学公共行政暨政策学系

前言：基因种源战争的崛起
观察人类的发展历史，世界各国因为争取强国的地位曾经发生「世界大战」，后来又发生「石油战争」，本世纪则进入经济贸易的战争，不少人预言：下一世纪的战争将会进入基因、种源的争夺战。基因种源战争之所以成为本世纪的战争型态主要是因为这个鸟语花香、莺飞燕舞的地球，由于人类过度滥用地球资源的结果，使得地球进入生物「大灭绝」的危机时代，生态学者威尔逊（Wilson, 1992）就指出：地球历史上过去曾经出现过六次极大规模的生物大灭绝，但未来可能地球仍可能发生第七次，因为目前全球每年至少有二万七千个物种遭到灭绝的危机。雷文（Raven, 1988）估计八○年代初期，地球每天至少有二至三种生物从地球上消失；此意谓着地球自然栖地的破坏、生态系统的崩解、遗传材料的一去不返。
有鉴于此，世纪末的世界各国已经纷纷喊出「基因种源是国家主权」的口号，而随着基因科技的急速发展，「基因产权」与「种源产权」的保护已经成为各国急于保护的贸易新重点；在这样的背景之下，联合国于一九九二年所签署的生物多样性公约就是一个值得重视的国际环保公约。
台湾可以说是一个嗜吃的民族，虎鞭、蛇胆、鹿茸等都是炙手可热的补品，但自多年前发生犀牛角风波之后，野生动物保育法在国际环境保护组织的压力下顺利完成立法，但是国人对于生物物种的保护仍停留在拯救生存受到威胁的个别物种，完全忽略其所拥有的多样性生态系统。以台湾梅花鹿为例，乃是台湾的特有亚种，曾经创下一年出口鹿皮二十万张的记录，但在鹿茸及鹿皮的市场需求下，最后一只野生梅花鹿已在1968年被射杀，目前只能在自然保护区和动物园才能寻觅其芳踪（林良恭与林俊义，72: 85-86）。

壹、生物多样性公约的内容
所谓「生物多样性」系指地球上千万种动物、植物、微生物所拥有的基因、种源及其所构成的生态环境，包括：物种多样性、遗传多样性与生态多样性，这些都是人类永续发展的基础，可是今天人类的生存活动却使得基因消失、物种灭绝、生态体系渐趋恶质化。为了拯救这种生态危机，联合国环境与发展委员会（United Nations Conference on Environment and Development）于一九九二年六月举行联合国地球高峰会议，发表二十一世纪议程（Agenda 21），生物多样性公约即为该议程中相当重要的国际环保公约之一，该公约由一○八个国家共同签署，自一九九三年开始生效，目前已有多达一六二国家签署，公约主旨在确保各国采取有效行动，以遏阻对物种、生物自然生长环境及生态体系的破坏，以保存生物资源，并在不妨碍智慧财产权或专利权的情况下，以优惠及补助方式进行生物科技的转移。公约精神在于规范世界各国对生物永续发展之认知，并使全球对生物多样性进行保育，以永续利用各种生物组成，并公平分享生物基因资源所产生之利益（Johnson, 1994：287-292；环境白皮书，86：181）。
公约将生物的保育分为就地（insitu）与移地（exsitu）两类：就地保育方面，各会员国应该建立保留区、保护区、母树林或其它特殊措施区的生态系统、复育准则之机制；移地保育方面，则应建立动物园、植物园、种子库等之法令与机制。为了使公约的计划行动能够实现，各会员国应该加强国际合作，透过国际组织，协助鉴定各国，特别是开发中或未开发国家的生物多样性成分，并且对于需要紧急保育措施之生物采取监控措施；此外，各会员国应该设计保育生物多样性的诱因机制，使得地球上的生物资源能够永续利用。
该公约中最重要的规定为：各会员国对于其自然资源拥有主权，基因种源资源的使用权利为该国家政府所拥有，并可立法加以保障；但各会员国应努力创造有利于他国取得基因种源资源的规定，在双方同意的前提下，订定使用与利益分配的合作协议。

贰、我国对于生物多样性政策的因应现况
一、我国的生态特征
台湾的生物资源主要有森林资源、渔业资源，及各类野生动植物。森林面积达186万余公顷，占全岛面积52％，以阔叶林为主，占61％，针叶林次之，占23％；目前国有林及公有林合占90％，私有林10％。森林蓄积量为326百万立方公尺，其中针叶林材积占47％，阔叶林材积占53％，平均每公顷为175立方公尺。由于台湾位居亚热带，气候温暖潮湿，加以地形多变化，形成各种不同的生育地，适合各类动植物生存，孕育了约4千种高等维管束植物、143种淡水鱼类、92种爬虫类、30种两生类、4百多种鸟类、62种哺乳类、1万5千种昆虫及4百种蝶类等，使台湾俨然成为一座天然博物馆（农业政策白皮书，88）。　　　　　　
不过，由于早期国人对生物资源的开发利用往往超过其再生能力容许范围，以致危及生物资源之生存；又空气、水源和土壤等诸多环境因子的劣化，致使多种生物之生存环境受到影响。因此，如何在国际环保意识日强及国人对生活环境质量要求日高之趋势下，就各类资源特性及所面临之问题，策定生物资源之管理策略乃是十分重要的公共课题。　　

二、我国的生态保育政策
为了维护生态物种的完整性，我国农业政策白皮书中有专章讨论「资源管理」，未来资源管理之政策目标中与生物多样性有关者为：「确保生物资源之永续利用」，其具体的策略分别是（农业政策白皮书，88）：
一、 建立生物资源基本数据库，加强资源培育：对本土各项生物资源的数量、种类、分布、生长条件等，进行调查研究，建立生物资源基本数据库，以利保护及抚育。
二、 扩大造林及渔场造成，改善生物资源生存空间，维护其生存地区之环境质量。
三、 规划利用生物资源：订定林业、渔业资源更新、捕捞原则，全面禁止珍稀动植物猎取，在不破坏环境生态和谐下，合理利用林产物及渔业资源，使开发利用不至影响资源之再生能力。
四、 健全相关法规，培植保育人才：整合农业资源保育及利用法规之相关规定，如森林法、渔业法、水利法、野生动物保育法、文化资产保存法等，落实重大资源开发案之事前环境影响评估，及事后追踪监督。
五、 培育保育人才，充实各级政府保育人力，鼓励民间保育相关团体及社会人士共同参与保育工作。
六、 积极开发生物技术：发展基因工程等关键性生物技术，加速农业生物技术之开发应用。开发生物性农业生产资材、动植物保护、疫苗产制及产品安全之检测技术。应用生物科技，发展高质量、高价值、多元化之产品。选择重点项目进行团队或群体研究，以任务导向，集中人力、物力，强化相关选择领域之生物科技研发工作。积极培训农业生物技术之高级研究人才，加速提升研究效率与水平。衡酌本土环境以及国际农产品市场供需，审慎选择项目与地点，研究设置具生产高科技产品并兼有观光教育功能之农业生物技术专业区。　　

参、我国生物多样性政策的策略规画：SWOT分析
严格说来，我国根本没有专门因应生物多样性公约的政策，前述所说的生态保育政策系从「农业发展」的观点出发，以「开发观点」约略提及生物多样性的因应策略，而且生态保育政策也是涵盖在农业委员会的组织架构下付诸制订与执行，显然这样的组织架构是有问题的，并没有从「生态观点」设计可行的因应策略，也没有一个专责性的组织架构。据笔者所知，政府官员仍未听过该公约名称者比比皆是，而不懂其内涵者更是不在少数。因此，目前我国欠缺足以因应国际生物多样性公约的具体策略，以保护目前濒临绝种的动植物或微生物。作者拟从SWOT角度加以分析如次：

一、机会（opportunities）：
世界各国重视生物多样性的机会已经来临，我们必须加以掌握，近来不少先进国家纷纷到台湾「寻宝」，甚至是「偷窃」、「猎取」台湾的种源与基因，而我们却浑然不知，殊属可惜。如最近在台湾走红的白凤豆，如果日后证明确实有其治癌效果，则中国大陆将是最大的受益者，因为他们已经抢先登记专利权，发明此项疗效的台湾未来将被迫向大陆购买使用权，岂非荒谬之举？又如日本警讯株式会社社长岸本克己希望从繁殖土壤菌中来解决高雄澄清湖的污染问题；大阪大学名誉教授的研究中指出：如果在化粪池中加上一套足以分解粪变的细菌，则目前全世界所使用的卫浴设备就可能绝迹了。以搜集种源著称的美国加州Diversa公司日前透过食品工业发展研究所属的菌种保存及研究中心，希望以黄石国家公园的合作模式在台湾搜集基因，然后发展生物科技产业。这些实例足以说明：目前我国已经具有发展生物多样性政策的良好机会。

二、威胁（threats）：
我们的威胁来自于两方面：第一、来自于国外的威胁：主要的国外威胁是在于生物科技已经高度发展的先进国家已经悄悄地开始进行种源与基因的猎取行动，这些国家不论是日本、美国、德国等都相当垂青这一块「麻雀虽小，五脏俱全」的台湾宝岛。因此，当我们在签订物种跨国合作事宜，应该特别注意合约内容的订定，包括：种源基因的产权保护与其所衍生的商业利益，以免损害国家利益。第二、来自于国内的威胁：目前台湾的环境污染情形仍未改善，土壤、河流与空气的污染日渐恶化，而且土地开发的现象并未稍歇，已经造成生物生存的威胁，有必要采取更积极的环境保护行动。

三、优势（strength）：
我国发展生物多样性政策的优势在于下面两方面：
一、 具有丰沛而多源的基因、种源与生态系统：台湾是一个多山岛屿，其中平地只占四分之一，林地及山坡地占四分之三，海岸线长，地形变化多，加以地处热带及亚热带，年平均雨量2千5百公厘，各类动植物繁衍其间，自然景观相当优美。台湾横跨亚热带与热带，地势起伏，高山林立，塑造出各式各样的生态系统，举凡热带、温带与寒带的生态系统不一而足，使得台湾像「聚宝盆」一样，同时拥有大陆性与岛屿性的各类生物，有些地区甚至成为气候变迁中的避难所，而多样化的生态栖地及暖期的海峡隔离，又造成基因隔离，从而促使基因亚种分化或新种形成，使台湾成为生物多样性的温床。美国密苏里植物园Peter Raven博士曾粗估全台的生物约有150,000种，占全球物种数的1.5%，其中高达1/3至1/4之物种都是台湾的特有种。台湾有十四种特有鸟类，如深山竹鸡、冠羽画眉、帝雉等，台湾的哺乳类动物也有十四种之多包括：台湾猕喉、石虎、云豹、野山羊等；全球三五○科左右之被子植物，本岛拥有二四○科；全球有六十五科之蕨类植物，台湾有三十八科，本岛可谓集世界植物科群之大成（柳榗，民78）。
二、 具有优越的生物基因工程技术：台湾不像未开发国家，只有基因种源，却没有基因工程的技术，若干研究机构如中央研究院、各大专院校相关科系、食品工业工业研究所、农业试验研究单位、农民团体等研究机构都已经发展出相当新进的生物科技；若能与先进国家发展合作协议，则必能引进生物科技技术，达成技术生根的效果。

四、劣势（weakness）：
无可否认地，由于都市及工商业发展快速，对土地资源需求日殷，致使土地利用朝向山坡地发展，影响其涵养水源及国土保安功能；又因年降雨之时间与空间分布不均，储水设施不足及水污染等问题，使有效利用的水资源减少；鱼类及其它野生动植物，也由于以往保育观念不足及水土资源劣化，使得部分物种之繁衍受到影响。目前我国生物多样性政策的弱势在于：
（一） 制度运作上的困境：目前我国欠缺专责性的因应生物多样性之法规、机构、经费与人力，以至于无法进行生物多样性工作的整合；
（二） 学术界对于我国物种与生态系统的了解太少，以至于无法建立相关的数据库，以作为相关政策制订之参考依据；
（三） 生物资源开发利用与保育工作的利益分配不均，目前的生物资源开发利用几乎是由开发者获利，却由他人负担开发的成本与义务；
（四） 自然保护（留）区的工作不够落实，破坏保留区的政策不一而足，却没有发挥保护区应有的角色。
（五） 民众对于生物多样性的意识相当薄弱，仍停留在个别物种的保育上，并未从整体生态系统的观点加以维护。

肆、台湾生物多样性的因应策略
基于前述我国政府机关的优势劣势，以及外在环境的机会威胁，我们必须积极研拟生物多样性的策略。
一、 积极进行台湾物种基因的清查与保护工作，以积极建立相关数据库：目前台湾生物的多样性到底多样性到何种程度，国科会或相关机构应该要委托学术单位积极进行研究，并且建立制度化的数据库。
二、 制订生物多样性相关的法律：如遗传资源管理法、生物技术安全法、植物品种保护法、物种基因保障法等，以积极立法保障台湾多样性的基因、物种，以免成为生物多样性灭绝的国家。
三、 整合政策制订与执行机构的功能与机制：目前虽然已经将生物多样性工作纳入行政院永续发展委员会，并将召集人由政务委员提升至副院长层级，显示政府重视相关课题。但无可否认地，这样的机构仅是「任务编组」，没有专门单位负责推动生物多样性的保育工作，因此，我们建议：在现行体制下，应该设立保护生物多样性的专责机构，设在农委会、环保署或独立单位皆可，总之一定要使之专责化与制度化。
四、 整合行政机关的多元行动：行政院各个部会对于物种基因的处理政策与态度应该加以整合，行动应该一致，千万不要出现「政出多门、各自为政」的现象，例如，农委会禁止某物种出口，但外交部或经济部却另辟管道奉送出国，这样的冲突而矛盾的行动，应该加以避免。
我们积极保育生物的多样性，主要是因为他可以产生下列重要价值：（一）经济价值：透过生物科技的发展，他所可能引发的商机是无法估量的；（二）科学教育价值：可以供生物学及环境学研究上的重要素材；（三）文化艺术价值：多样化的生物行为可以启发人类的知识与思考，使得人类的生活更丰富；（四）生态价值：可以维持生态系统的平衡，大自然生物的永续发展（魏国彦与许晃雄合编，民86：13-10-12）。我国虽非该公约的缔约国，但仍应依照该公约之规定，研拟因应策略，一方面对国内的生物资源拥有主权，另一方面也有责任保育本国的生物多样性，如此可以避免遭到签约国的报复与孤立。

结论：南台湾发展策略之省思
南台湾是台湾地区农业活动最为活跃的地区，同时也是野生动植物、微生物最为丰沛的地区，我们从下面几个角度的观察就可肯定南台湾在台湾生物多样性政策的重要地位。以自然保留区而论，全台湾共有十八个自然保留区中，南台湾拥有其中的七个，而面积最大的自然保留区也在南台湾，其所保护的对象如台湾苏铁、穗花杉、一叶兰、野生动物等都是台湾的特有生物（表一）。

表一  南台湾的自然保留区
名称 保护对象 面积 地点 公告日期 管理机构
台湾苏铁自然保留区 台湾苏铁 290.46 台东县鹿野乡 75.06.27 台湾省林务局
台湾穗花杉自然保留区 台湾穗花杉 86.40 台东县大武乡 75.06.27 台湾省林务局
大武山自然保留区 野生动物及其栖息地、原始林、高山湖泊 47,000.00 台东县大武山区 77.01.13 台湾省林务局
台湾一叶兰自然保留区 台湾一叶兰及其生态环境 51.89 嘉义县阿里山区 81.03.12 台湾省林务局
出云山自然保留区 阔叶林、针叶树、天然林、稀有动植物、淡水鱼类等 6,248.74 高雄现出云山区 81.0312 台湾省林务局
乌山顶泥火山自然保留区 泥火山地景 4.89 高雄县燕巢乡 81.03.12 高雄县政府
垦丁高位珊瑚礁自然保留区 高位珊瑚礁及其生态环境 137.62 垦丁热带植物园第三区 83.01.10 台湾省林业试验所
资料来源：中华民国台湾地区环境信息，民84：294。

以国家公园而论，玉山国家公园面积为105,490公顷，于七十四年四月十日公告，为全国面积最大的国家公园，公园内包括两个保护区，保护帝雉、蓝腹鹇等稀有动物，红豆杉、台湾杉等台湾特有种植物。垦丁国家公园面积为32,631公顷，于七十一年九月一日公告为国家公园，公园内至少包括四个生态保护区，分别保护原始海岸林、贝壳沙、灰面鹫、高位珊瑚礁崩崖景观等（表二）。

表二  垦丁国家公园的生态保护区
公园名称 生态保护区 面积（公顷） 主要保护对象
垦丁国家公园 船帆石 28.5 原始海岸林、高位珊瑚礁岩
 南仁山 5158.5 低海拔原始林、灰面鹫等候鸟
 砂岛 3.0 贝壳沙
 龙坑 7.2 高位珊瑚礁崩崖景观
玉山国家公园 玉山、大分 63155.3 帝雉、蓝腹鹇等稀有动物
 南横桧谷 1073.6 红豆杉、台湾杉等
资料来源：中华民国台湾地区环境信息，民84：297。

以野生动物保护区而论，台湾地区共有五个，南台湾就有两个：一、高雄县楠梓仙溪溪港鱼类保护区，积极保护鱼类；台南市四草野生动物保护区则拥有珍贵的鸟类（表三），这样草根性的动物保护行动值得肯定。若以受到保护的动物而论，从台湾鸟类来观察，南台湾可以观赏鸟类的地方甚多，如阿里山的画眉科鸟类、曾文溪口的黑面琵鹭、台南市四草的水鸟、高雄县的藤枝扇平、高雄市的澄清湖与柴山、屏东县的颖达生态农场、垦丁公园等。

表三  南台湾的野生动物保护区 
名称 主要保护对象 面积（公顷） 地点 公告日期 管理机构
高雄县楠梓仙溪溪港鱼类保护区   高雄县三民乡 82.05.26 高雄县政府
台南市四草野生动物保护区 珍贵湿地及其栖息之鸟类 513 台南市安南区四草地区 83 台南市政府
资料来源：中华民国台湾地区环境信息，民84：295。

至于蕴藏丰富生物资源的南台湾海岸湿地，更是不可胜数，如嘉义东石、鳌鼓、布袋红树林沼泽；台南北门、将军、七股、曾文溪口、四草红树林沼泽；高雄永安、竹沪红树林沼泽、弥陀海滩；屏东大鹏湾红树林沼泽、保力溪口滩地等。由于海岸湿地具有特殊的环境因子，故依此生存与繁衍的淡水或海水动植物，都具有特殊的适应机制，乃是生态学上相当值得重视的一环。
但无可否认地，南台湾的污染情形也相当严重，以生物的栖息地：土壤为例，南台湾土壤受到重金属感染的情形，已经进入到严重的第四级与第五级之比例甚高，第五级以台南地区的面积为最多，约有一八五公顷，重金属以锌、铜、铬、镍等为主；第四级污染面积中，南台湾也占了17%左右，重金属则以砷、锌、镉、铜、汞、镍、铬等为主。吾人皆知：土壤是动植物、微生物生存栖息的场地，土壤中所拥有丰富的微生物或菌类，很可能可以解决人类生活上的难题，因此，如果土壤受到污染，则遑论发展生物多样性策略了。因此，如何防止土壤的污染与恶化乃是相当重要的课题（表四）。

表四  南台湾土壤中重金属中污染面积及其比例
地区 耕地面积（公顷） 第四级面积
（公顷） 第四级面积比例 第五级面积（公顷） 第五级面积比例
嘉义县市 79,716 1,320 1.66% 0.00 0.00
台南县市 105,485 7,560 7.17 185 0.18
高雄县市 58,300 5,130 8.80 85.00 0.15
屏东县 76,718 980 1.28 0.00 0.00
资料来源：中华民国台湾地区环境信息，民84：213。

从这些看生态特性的优缺点而论，南台湾的发展策略基本上与前述台湾整体的发展策略应该是一致的，不过，有鉴于各国日渐重视国际环保公约，南台湾似乎应该发展出「生态保育产业」，俾使南台湾能够永续发展。但是，近年来我们看到政府不断地纷纷推出发展南部科学园区、重工业的发展计划、国道南横开发计划等，此种发展方向不仅与国际环保公约发展的方向悖道而驰，而且也严重破坏南台湾的生态系统，笔者不能不对此表示遗憾。最后，我们建议：有志于生态保育的学政界及社会人士应该大力推动南台湾的生态保育政策，着重于生物多样性策略的推动，唯有进行这种产业结构的调整，南台湾才能永续发展。

参考书目
Johnson, Stanley P. 1994. The Earth Summit: The United nations Conference on Environment and Development.

Raven, P. H. 1988. “Our Diminishing Tropical Forests,” in E. O. Wilson, ed. Biodiversity, Washington, DC: National Academy Press.

Wilson, E. O.  1992. The Diversity of Life. Cambridge, MA: Belknap Press of Harvard University Press.

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